Zwischen den Weltkriegen — Flüchtlinge und der Völkerbund

Der völk­er­rechtliche Schutz der Flüchtlinge, wie wir ihn heute ken­nen, entwick­elte sich seit dem Beginn des 20. Jahrhun­dert. Die Erken­nt­nis, dass Flüchtlinge in einem frem­den Staat beson­deren rechtlichen und tat­säch­lichen Nachteilen aus­ge­set­zt sind, beste­ht weltweit spätestens seit den Tagen des ersten Weltkrieg.

Flüchtlings­be­we­gun­gen weit­eten sich in den ersten Jahrzehn­ten des 20. Jahrhun­derts zu einem europäis­chen Massen­phänomen aus, sein­erzeit ins­beson­dere aus­gelöst durch Entwick­lun­gen im Osman­is­chen Reich, in Ruß­land und später dann in Deutsch­land:

• ange­fan­gen von dem Genozid an den Arme­niern 1915/16 und der Vertrei­bung noch auf türkischen Ter­ri­to­ri­um leben­den Arme­nier, Griechen, Assyr­er, Chaldäer und ander­er Min­der­heit­en im Jahr 1922;
• über die durch die Okto­ber­rev­o­lu­tion 1917 in Rus­s­land aus­gelöste Fluchtwelle von ca. 1 Mio. Men­schen, denen die Sow­je­tu­nion 1921 auch noch die Staats­bürg­er­schaft ent­zog, so dass sie for­t­an wed­er irgendwelchem völk­er­rechtlichen Schutz unter­standen noch über irgendwelche gülti­gen Iden­titätspa­piere ver­fügten noch nach Rus­s­land zurück­kehren kon­nten;
• über die durch die Machter­grei­fung Ben­i­tos Mus­soli­n­is und sein­er Faschis­ten 1925 in Ital­ien und den 1936 ent­fes­sel­ten spanis­chen Bürg­erkrieg aus­gelösten Flucht­be­we­gun­gen;
• bis hin zu den durch die deutschen Nation­al­sozial­is­ten aus­gelösten massen­haften Flucht­be­we­gun­gen

Aus der hier­durch ent­stande­nen Erken­nt­nis der Schutzbedürftigkeit der Flüchtlinge wuchs gle­ichzeit­ig die Ten­denz viel­er Staat­en, die Recht­slage der Flüchtlinge auf inter­na­tionaler, völk­er­rechtlich­er Grund­lage zu verbessern. Den Rah­men hier­für bietet der 1920 gegrün­dete Völker­bund. Und die Reak­tion der Völk­erge­mein­schaften erfol­gte auf zwei Wegen:

So wurde zunächst beim Völker­bund das Amt des Hochkom­mis­sars für Flüchtlinge geschaf­fen, ein Amt, das bis zum Inkraft­treten des Abkom­mens vom 28. Okto­ber über die inter­na­tionale Rechtsstel­lung der Flüchtlinge bestand und angesichts der durch die Nation­al­sozial­is­ten aus­gelösten Fluchtwelle 1938 wieder neu geschaf­fen wurde. In der Nach­folge wurde nach dem zweit­en Weltkrieg in mod­i­fiziert­er Form bei den Vere­in­ten Natio­nen auf der Grund­lage der Gen­fer Flüchtlingskon­ven­tion der Unit­ed Nations High Com­mis­sion­er for Refugees, UNHCR ein­gerichtet.

Die Zuständigkeit­en des sein­erzeit­i­gen Hochkom­mis­sars für Flüchtlinge, Frid­jof Nansen, wird ständig aus­geweit­et. So ist er zunächst nur für die rus­sis­chen, ab 1924 auch für die armenis­chen und seit 1928 all­ge­mein für Flüchtlinge zuständig. Er stat­tete die Flüchtlinge mit Iden­titätspa­pieren aus, die all­ge­mein als „Nansen-Pass“ bekan­nt waren und all­ge­mein akzep­tiert wur­den, und über­nahm später auch die Sorge um eine dauer­hafte Ansied­lung der Flüchtlinge in anderen Staat­en. Diese Auf­gabe war zwar drin­gend, da sich immer mehr her­ausstellte, dass die Flüchtlinge nicht in ihre Heimatlän­der wür­den zurück­kehren kön­nen, ihr stand jedoch eine – angesichts der Weltwirtschaft­skrisse auch noch ständig abnehmende — Bere­itschaft der Staat­en gegenüber, die Flüchtlinge auf ein­er frei­willi­gen Basis aufzunehmen, denn eine völk­er­rechtliche Verpflich­tung der Staat­en zur Auf­nahme von Flüchtlin­gen bestand nicht.

Diese Entwick­lun­gen führte zu mehreren im Rah­men des Völker­bun­des geschlosse­nen Abkom­men, deren wichtig­stes woh

• das Abkom­men vom 28. Okto­ber 1933 über die inter­na­tionale Rechtsstel­lung der Flüchtlinge¹ ist.Dieses Abkom­men galt für die Flüchtlinge aus Rus­s­land und der Türkei und verpflichtete die Ver­tragsstaat­en, die Flüchtlinge aufzunehmen, sofern kein Drittstaat zur Auf­nahme bere­it war. Ins­beson­dere aber verpflichtete das Abkom­men die Staat­en, die Flüchtlinge nicht in den sie ver­fol­gen­den Heimat­staat zurück­zuschick­en („non-refoule­ment“). Diese Verpflich­tun­gen bestanden allerd­ings nur als „Staaten­verpflich­tun­gen“, d.h. als Verpflich­tung der Staat­en untere­inan­der. Sub­jek­tive Rechte für die Flüchtlinge begrün­dete das Abkom­men nicht.Gleichzeitig ging die Ver­ant­wor­tung für die Flüchtlinge mit diesem Abkom­men vom Völker­bund auf die Ver­tragsstaat­en über, so dass der Völker­bund das Amt des Hochkom­mis­sars für Flüchtlinge wieder auflöste.
• Als Reak­tion auf die als­bald danach anset­zende Welle aus dem nation­al­sozial­is­tis­chen Deutsch­land emi­gri­eren­der Flüchtlinge, und nach­dem das nation­al­sozial­is­tis­che Deutsche Reich den Völker­bund ver­lassen hat­te, ent­standen fünf Jahre spätere zwei weit­ere von den Staat­en des Völker­bun­des geschlossene Abkom­men, näm­lich
  • das Abkom­men vom 10. Feb­ru­ar 1938 über die Stel­lung der Flücbtlinge aus Deutscb­land² und
  • das Zusatzpro­tokoll zu dem Abkom­men vom 10. Feb­ru­ar 1938 über die Stel­lung der Flüchtlinge aus Deutsch­land vom 14. Sep­tem­ber 1939³.

  Diese bei­den Abkom­men blieben freilich in den Wirren des ein Jahr später begin­nen­den 2. Weltkriegs weit­ge­hen wirkungs­los und wur­den auch nur noch von zwei Staat­en, Großbri­tan­nien und Bel­gien, rat­i­fiziert.